Proiectul de lege ar trebui să constituie un suport pentru cele 6 ținte/”jaloane” fixate în PNRR în ceea ce privește aplicarea principiilor guvernării corporative în firmele de stat. Dar, proiectul de lege reflecta exact opusul cerințelor incluse în jalon/țintă PNRR și nu servește nici măcar întăririi rolului statutului în economie, după cum comentez în rândurile de mai jos.
Din păcate, proiectul de lege nu elimină mecanismele de distorsiune din sistem: a) lipsa de separare între management și control; b) procedura necompetitivă de selecție a administratorilor; c) prezența funcționarilor publici în consiliile de administrație; d) favorizarea extragerii de rente. Adică esențialul este lăsat la o parte. Pe cale de consecință, asistăm la un fenomen de persistență în ceea ce privește ineficiența instituției guvernării corporative, de altfel nu lipsit de motivație.
Singurul aspect pozitiv în proiectul de lege este separarea între „funcția de proprietate” și funcția de „reglementare” / de politici a statului, care poate în timp să conducă la dispariția „regiilor administrative” / întreprinderilor administrative” ce îmbină funcțiile economice cu cele de drept administrativ (de exemplu: emitere de autorizări, avize de conectare în rețele electrice etc), specific regiilor autonome din România interbelică.
Proiectul de lege consacră transferul privilegiilor stabilite de clasa politică în firmele de stat cu mulți ani în urmă către o clasa de birocrați de minister și angajați perpetuu la firmele de stat ca administratori sau/și directori. Este o alocare de putere care se produce lent de mulți ani și acum își găsește recunoașterea legală. Nu dispare controlul politic, ci se exercită „în cascadă” pe mai multe nivele. Precizez că centrul de putere în firmele de stat se află în relația decident politic - directori executivi, nicidecum la consiliile de administrație, iar proiectul de lege consolidează această stare de fapt și o transformă într-o stare de drept.
Prima problemă pe care proiectul de lege nu o abordează este separarea între management și control, cerință ce ar fi trebuit să existe încă de acum 30 ani în firmele de stat. Este una dintre problemele principale ale guvernării corporative. Indiferent de firmă, consiliul de administrație ar fi trebuit să fie o structură de monitorizare/ supraveghere și evaluare a directorilor executivi / manageri (nivelul 3 de guvernare corporativă) cu privire la performanța acestora și extragerea de rente, ceea ce nu se întâmplă.
Dacă în sistemul dual apare formal această separare și uneori chiar efectiv, cum este la bănci, în sistemul unitar, care predomină în firmele de stat, monitorizarea și evaluarea se disipează sau este eliminată, întrucât directorul general al unei firme de stat cel mai adesea este în consiliul de administrație, adică în structura care trebuie să-i monitorizeze și să-i evalueze activitatea.
Se contopesc astfel două roluri pentru aceeași persoană (agent – principal sau mandant – mandatar în legislația noastră) ceea ce elimină o funcție de bază a consiliului de administrație, și anume controlul, cum am precizat. Din păcate, nu doar proiectul de lege, ci și OUG nr. 109/2011, precum și Legea nr. 31/1990 privind societățile permit acest lucru, toate cele trei acte menționate (proiectul de lege și cele doua acte normative în vigoare) fiind în contradicție cu propriile reglementari/texte ce conferă consiliului de administrație puterea de supraveghere, evaluare și de revocare a directorilor.
Hazardul moral și extragerea de rente
În practică, la firmele de stat, directorul general controlează informația, alocă resursele, iar directorul financiar justifică alocarea acestora. Aceste două persoane dețin efectiv puterea în firmă. Uneori, există o simbioză între directorii executivi și liderii de sindicat, ceea ce creează nu doar o asimetrie informațională în relația acestora cu administratorii și acționarul, ci și o asimetrie de putere cu cei din urmă. De aceea, există risc de hazard moral și implicit de extragere de rente.
Or, hazardul moral și extragerea de rente nu pot fi diminuate decât printr-o separare între management și control în firmele de stat, respectiv între managementul operațional exercitat de directori și supravegherea plus controlul ce ar trebui să stea în puterea administratorilor și a acționarilor.
Întrucât nu există o separare între management și control în firma de stat, rămâne în funcțiune sistemul birocratic de monitorizare organizat formal în zona publică. Proiectul de lege complică sistemul, întrucât monitorizarea și controlul pe care ar trebui să-l execute administratorii, este în sarcina structurilor proprii ale autorității publice tutelare, adică ale ministerului ce deține calitatea de acționar la o firmă în numele statului, la care se adaugă o nouă agenție guvernamentală, intitulată Agenția pentru Monitorizarea și Evaluarea Performanțelor Întreprinderilor Publice, ce înlocuiește Ministerul Finanțelor din acest rol ((pct.7, pct.8 cu art.4 indice 4, alin.4 lit.j, k, l din proiectul de lege).
Agenția de monitorizare, o nouă verigă birocratică
Noua agenție pentru monitorizarea și evaluarea performanțelor întreprinderilor publice are funcții de monitorizare detaliate, deși proiectul de lege nu clarifică cum își împarte aceste competențe cu ministerele care fac același lucru în continuare, prin structuri proprii. Este o birocratizare excesivă ce creează noi cheltuieli în bugetul de stat.
Asta este a doua problemă din proiectul de lege în totală contradicție cu scopul urmărit, respectiv reformarea sistemului de guvernare corporativă, conform principiilor de guvernare corporativă așa cum se menționează în PNRR.
De altfel, în țintele/jaloanele PNRR se menționează citez: „Pe baza recomandărilor unui grup de experți independenți, se înființează un grup operativ permanent, în conformitate cu standardele OCDE de guvernanță corporativă, care devine operațional (și anume, mandatat legal și dotat cu resurse) pentru a asigura monitorizarea aplicării standardelor de guvernanță corporativă, are responsabilitatea finală de a asigura o procedură de selecție transparentă și competitivă pentru aprobarea numirii membrilor consiliului de administrație, monitorizează, evaluează, controlează și publică raportarea periodică a indicatorilor de performanță și aplică sancțiuni pentru întreprinderile de stat care nu respectă indicatorii-cheie de performanță”.
Prin urmare, în jaloanele/țintele PNRR nu scrie că se înființează o agenție guvernamentală, în locul grupului operativ care există deja la Ministerul Finanțelor. De asemenea, din fraza de mai sus apare o cerință și anume „monitorizarea aplicării standardelor de guvernanță corporativă”. Cerința aceasta nu își găsește corespondent în legislația în vigoare și nici în proiectul de lege. Care standarde? Unde sunt aceste standarde?
Singura cerință îndeplinită din jalonul PNRR care se regăsește în proiectul de lege se referă la raportarea periodică a indicatorilor de performanță. În proiectul de lege apar categorii de indicatori enumerați limitativ deși este o eroare, întrucât în acest mod statul își restrânge puterea de negociere. Indicatorii se negociază și se trec în contractul încheiat cu administratorii, în funcție de obiectivele strategice ale statului urmărite pentru o firmă (menționate în „scrisoarea de așteptare”), în funcție de profilul acesteia și de piața în care operează firma.
Nu este necesar ca o lege să aibă enumerate categorii de indicatori și nici să fie detaliați printr-o hotărâre a guvernului, așa cum scrie în proiectul de lege. Evident că, în acest caz, se naște o altă întrebare: cine fixează aceste categorii de indicatori? Funcționarii publici din Agenția pentru Monitorizarea și Evaluarea Performantelor Întreprinderilor Publice? Ce calificare și competențe au acești funcționari publici în afaceri?
Sistemul de selecție încurajează conflictul de interese
A treia problema este că proiectul de lege nu creează și nu garantează un sistem independent de selecție a administratorilor. Pare un nonsens, dar proiectul de lege reglementează partajarea selecției administratorilor între trei (3) actori la societățile pe acțiuni și cu răspundere limitată: a) autoritatea publică tutelară ce deține calitatea de acționar în numele statului, b) Agenția pentru Monitorizarea și Evaluarea Performanțelor Întreprinderilor Publice și c) administratorii în funcție la firma de stat unde urmează să se facă selecția.
La regiile autonome competențele sunt exercitate de autoritatea publică tutelară (minister) și Agenția pentru Monitorizarea și Evaluarea Performantelor Întreprinderilor Publice. Este ceva mai simplu și pare mai coerent. La societățile pe acțiuni și cu răspundere limitată care nu au titulatura de „companii/societăți naționale”, adunarea generală a acționarilor desemnată de autoritatea publică tutelară (minister) numește administratorii la propunerea unei comisii de selecție și nominalizare numită din rândul administratorilor neexecutivi în funcție. Este o limitare nepermisă a drepturilor acționarului – statul român ce rămâne în legislație (pct. 27 din proiect pentru modificarea art. 29 din OUG nr.109/2011). Proiectul de lege ar fi trebuit să elimine aceste reglementări dn OUG nr.109/2001, nicidecum să le dezvolte.
Cu alte cuvinte, administratorii neexecutivi în funcție fac o selecție și o evaluare de ei știută de candidați, alcătuiesc o listă scurtă și o transmit reprezentantului ministerului în adunarea generală a acționarilor, ca să poată fi votată. Așa ceva este inacceptabil, chiar dacă votul în adunarea generală nu este obligatoriu. Ipotetic, administratorii în funcție se pot propune unul pe celălalt sau pot susține pe o listă persoane cu care au interese patrimoniale contrare firmei la care sunt propuși.
Un asemenea sistem de selecție necompetitiv, încurajează conflictul de interese și contravine oricărei relații principal – agent (mandant - mandatar/acționar - administrator), transformând ministerul – autoritatea publică tutelară într-un actor pasiv în faza de monitorizare și evaluare, ulterior numirii administratorilor.
Din păcate, proiectul de lege nu întărește și nu extinde prevederile legale în vigoare cu privire la selecția administratorilor de către un expert independent, întrucât stabilește această condiție doar la firmele ce au înregistrat o cifra de afaceri de peste 7,3 mil. Eur și au mai mult de 50 angajați (pct.27 din proiect cu privire la art.29 alin.5 din OUG nr.109/2011). În afara sistemului rămân mai cu seamă firmele mici și mijlocii ce operează sub autoritatea primăriilor și a județelor. Iar, acestea sunt majoritatea.
Ce caută funcționarii publici în consiliile de administrație
Proiectul de lege întărește dispozițiile legale în vigoare (la pct.25) cu privire la prezența funcționarilor publici în consiliile de administrație al firmelor de stat. Nu știu dacă există vreo legătură cu o proastă tradiție a României de a avea funcționari publici în consiliile de administrație ale firmelor statului, cum era înainte de al doilea război mondial, dar prezența acestora nu aduce nici o valoare firmelor.
Funcționarii publici extrag o rentă din firmă, pentru că sunt plătiți cu o indemnizație, fară să dea ceva în schimb echivalent, din moment ce nu au cunoștințele și experiența necesară pentru a conduce treburile unei firme. Prin urmare, prezența acestora în firmele de stat este un balast și pe cale de consecință un cost nejustificat.
La sistemul de incompatibilități pentru persoanele ce ocupă o funcție de demnitate publică sau care sunt auditori, proiectul de lege creează o distorsiune ce se propagă în toată legislația (pct. 6). Este eliminat complet textul actual al art. 4 din OUG nr.109/2011 și înlocuit cu un text care stabilește ce persoane nu pot fi numite administratori sau directori în firmele de stat. În mod suprinzător nu figurează secretarii de stat, subsecretarii de stat și persoanele cu funcții asimilate acestora, cum sunt conducătorii de agenții guvernamentale.
Dacă proiectul de lege va fi votat în această formă, art.4 din OUG nr.109/2011 odată modificat va intra în contradicție cu art. 84 alin.(2) din Legea nr.161/2003 ce prevede că secretarii de stat, subsecretarii de stat și persoanele cu funcții asimilate acestora nu au voie să fie administratori sau directori în firmele de stat. Firește că se va pune întrebarea care lege se aplică? Cea veche, adică Legea nr.161/2003 sau cea nouă, respectiv OUG nr.109/2011 modificată ? Potrivit principiului aplicării legii în timp, se va aplica OUG nr.109/2011 modificată, așa încât art. 84 alin.(2) din Legea nr.161/2003 devine caduc. Modificarea are o miză mare. Nu fac alt comentariu aici.
Birocratizarea cu costuri mari a firmelor de stat nu se limitează la prezența funcționarilor publici și nici la numărul mare de administratori ce pot fi numiți. La pct. 42 din proiectul de lege sunt enumerate o serie de comitete: de nominalizare și remunerare, de gestionare a riscurilor, precum și de audit. Aceste comitete susțin de fapt un număr mare de administratori. Altfel, activitatea lor este inutilă, întrucât de nominalizarea administratorilor trebuie să se ocupe acționarii, politica de renumerare intră în competența consiliului de administrație, de managementul riscului se ocupă directorii și auditorii, iar de audit persoanele care au poziția de auditori interni și externi.
Deși această „birocrație de firmă” este similară celei pe care o întâlnim în firmele private – organizate ca societăți pe acțiuni, prezența lor majorează costurile firmelor de stat, fară a contribui cu nimic la eficiența acestora. Dovadă că asemenea comisii există și în prezent, iar firmele de stat sunt în majoritatea lor nerentabile, cu excepția celor ce dețin un monopol de stat în domeniul energetic.
Nu vreau să comentez lato sensu problema cotelor de gen, care, din păcate, înlocuiesc meritocrația. Este o problemă la nivel european, nu privește doar legiuitorul român. Este reflecția neomarxismului/progresismului cu care vom avea de luptat mulți ani. Altceva este însă mai important.
Textul proiectului de lege nu conține nici o referire la modul în care firmele de stat trebuie să se pregătească pentru aplicarea Regulamentului UE) 2020/852 al Parlamentului și al Consiliului din 18 iunie 2020 privind instituirea unui cadru care să faciliteze investițiile durabile și de modificare a Regulamentului (UE) 2019/2088. Regulamentul stabilește un set de cerințe obligatorii pentru toate firmele din Uniunea Europeană.
Dacă firmele de stat nu se pregătesc să aplice aceste cerințe, vor dispărea în câțiva ani. Aceste cerințe influențează în primul rând capacitatea firmelor de stat de a face investiții în mod continuu. Fără organizarea unui sistem eficient de guvernare corporativă, investițiile nu vor putea fi atrase. Ideea de a păstra firmele în proprietatea statului cât mai mult timp și de a le popula până la saturație cu extractori de rente va duce în 10 – 15 ani la dispariția acestora.
Glosar de “perle” legislative
Câteva scurte comentarii cu privire la conceptele introduse în OUG nr.109/2011 și în proiectul de lege de către „experții” care au elaborat textul. Făcând abstracție de pleonasme, gen „...administrarea și conducerea întreprinderii publice”, „rentablitatea și eficiența” (pct.2 ce modifică art.2, pct.1 din OUG nr.109/2011) sau „activitățile și procesele” (la pct.43: art.34 alin.2 indice 1 din proiect) mi-au atras atenția următoarele sintagme/expresii și/sau:
- „Plan de administrare” (la pct. 2 ce modifică art. 2 pct. 15). Definiția este greșită și cu pleonasme („...modalitatea în care va fi administrată și condusă”). În firme există o strategie ce se elaborează la nivel de consiliu de administrație și se hotareste în adunarea generală a acționarilor. Strategia este un plan general care stabilește obectivele pe termen mediu și lung și deciziile ce vor fi luate. Este „răspunsul” la „scrisoarea de așteptare” a ministerului – autoritate publică tutelară. De asemenea, la nivelul directorilor executivi se elaborează și se pune în aplicare planul operațional care este „foaia de parcurs” detaliată a unui plan strategic și arată modul de alocare a resurselor financiare, umane și de capital pentru atingerea obiectivelor strategice ale firmei. Definiția expresiei „plan de administrare” arată nivelul rudimentar de cunoaștere a celor care au elaborat textul de lege. Se puteau uita în cărțile lui Henry Mintzberg sau în orice manual de management și tot găseau o definiție potrivită.
- - „Instituție”: apare în textul proiectului cu sensul de minister/autoritate publică tutelară. Deși, acest termen există și în codul administrativ, este o eroare. Termenul de „instituție” desemnează un ansamblu de norme juridice sau norme consuetudinale/informale care modelează comportamentul și tranzacțiile între oameni. Instituții sunt: vânzarea, căsătoria, moștenirea, cu titlu de exemplu. Ministerele nu sunt „instituții”, ci autorități publice, așa cum sunt definite în Constituția României sau pot fi desemnate prin expresia „persoane juridice de drept public”.
- - Expresia „guvernanță corporativă” este discutabilă, dar nu atinge fondul problemei. Eu prefer sintagma „guvernare corporativă”. În terminologia anglo-saxonă termenul de „guvernare” se referă la conducerea treburilor politice sau a celor private, chiar dacă în România are sensul de conducere a treburilor publice, așa cum a pătruns în filozofia politică românească în sec. XIX pe filieră franceză și italiană. Dicționarul explicativ al limbii române nu dă o definiție, un înțeles coerent expresiei „guvernanță corporativă”. Probabil a fost introdus ca barbarism.
Valentin M. Ionescu este jurist și doctor în economie.
____________________________________________________________
* Opiniile autorilor invitați să publice în această rubrică nu reprezintă în mod necesar punctul de vedere al publicației Newsweek România.
